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C conti Campania, sez giurisd. sentenza n. 222 del 15 febbraio 2013

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA CAMPANIA

composta dai seguenti magistrati:
dott. Fiorenzo SANTORO Presidente
dott.ssa Rossella CASSANETI Consigliere
dott. Nicola RUGGIERO I Referendario – relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità, iscritto al n° 59295 del registro di Segreteria, instaurato a istanza della Procura regionale della Corte dei Conti nei confronti dei Sigg.ri:
1) DI MEZZA Ferdinando, nato a Castelvenere (BN) il 29 marzo 1955 ed ivi residente in via Tore n.35, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Felice Laudadio e Ferdinando Scotto, con i quali elettivamente domicilia in Napoli alla via F. Caracciolo n. 15;
2) MOLA Gennaro, nato a Napoli il 24 luglio 1952 ed ivi residente in via Monte Grappa n. 57, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Felice Laudadio e Ferdinando Scotto, con i quali elettivamente domicilia in Napoli alla via F. Caracciolo n. 15;
3) IERVOLINO Rosa, nata a Napoli il 17 settembre 1936 ed ivi residente in via Duomo n. 326, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Felice Laudadio e Ferdinando Scotto, con i quali elettivamente domicilia in Napoli alla via F. Caracciolo n. 15;
4) BASSOLINO Antonio, nato ad Afragola (NA) il 20 marzo 1947 e residente in Napoli, via Posillipo n.281, rappresentato e difeso dall’Avv. Gherardo Marone, presso il quale elettivamente domicilia in Napoli, alla via Cesario Console n. 3;
5) MARONE Riccardo, nato a Napoli il 14 agosto 1948 ed ivi residente in via Michetti n.11, rappresentato e difeso dall’Avv. Gherardo Marone, presso il quale elettivamente domicilia in Napoli, alla via Cesario Console n. 3;
6) BALZAMO Ferdinando, nato a Napoli l’11 marzo 1936 e residente a Cercola (NA) in via Ungaretti n.1, rappresentato e difeso dall’Avv. Gherardo Marone, presso il quale elettivamente domicilia in Napoli, alla via Cesario Console n. 3;
7) PAOLUCCI Massimo, nato a Napoli il 13 dicembre 1959 ed ivi residente in via dell’ Epomeo n.81;
VISTO l’atto di citazione della Procura Regionale depositato presso questa Sezione Giurisdizionale il 30 gennaio 2009;
ESAMINATI gli atti ed i documenti di causa;
UDITI nella pubblica udienza del giorno 28 giugno 2012, celebrata con l’assistenza del Segretario dott. Alfonso Pignataro, il Magistrato relatore dott. Nicola Ruggiero, il rappresentante del Pubblico Ministero in persona del Vice Procuratore Generale, dott. Antonio Buccarelli, l’Avv. Gherardo Marone per i convenuti Bassolino Antonio, Marone Riccardo e Balzamo Ferdinando, nonché l’Avv. Roberto De Masi (su delega dell’Avv. Felice Laudadio) per i convenuti Di Mezza Ferdinando, Mola Gennaro e Iervolino Rosa;
Rilevato in
FATTO
1. Con atto di citazione depositato il 30 gennaio 2009, la Procura Regionale presso questa Sezione Giurisdizionale - previo invito a dedurre ai sensi dell'art. 5 del decreto-legge 15 novembre 1993 n. 453, convertito con legge 14 gennaio 1994 n. 19 - conveniva in giudizio i Sigg.ri Antonio BASSOLINO, Riccardo MARONE, Rosa IERVOLINO, nella qualità di Sindaci pro-tempore del Comune di Napoli, ed i Sigg.ri Ferdinando DI MEZZA, Gennaro MOLA, Ferdinando BALZAMO e Massimo PAOLUCCI, nella veste di Assessori pro-tempore alla Nettezza Urbana del medesimo Comune, oltrechè, per quanto riguarda i Sigg.ri Di Mezza e Mola, di Commissari ad acta, giusta ordinanza n. 43 del 12 settembre 2001 del Sub-Commissario delegato all’Emergenza Rifiuti.
Ai predetti soggetti l’Organo requirente, attivatosi sulla base di una relazione dell’Ispettorato Generale di Finanza Pubblica del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 20 novembre 2007, prot. n. 0150112, contestava un danno complessivo di euro 30.241.697,10, oltre rivalutazione, interessi e spese di giustizia (di cui euro 28.241.697,10 a titolo di danno patrimoniale diretto, euro 1.000.000,00 quale danno non patrimoniale alla reputazione ed euro 1.000.000,00 a titolo di danno non patrimoniale all’immagine), che i medesimi avrebbero arrecato, con condotta gravemente colposa, allo Stato, già nella persona del Commissario Straordinario per l’Emergenza rifiuti, al Comune di Napoli ed alla Regione Campania.
Nello specifico, secondo la prospettazione attorea, i convenuti avrebbero lasciato e favorito una situazione di sostanziale inoperatività dell’Ente di Bacino Napoli 5, con conseguente inutilizzazione di gran parte dei lavoratori ad esso assegnati (212 rispetto ai 362 totali).
Di qui il danno erariale contestato, articolato in tre voci:
a) danno patrimoniale in senso stretto (o diretto), rappresentato dalle competenze stipendiali inutilmente erogate, secondo la Procura contabile, nel periodo 2003-2007 (fino a settembre 2007) ai lavoratori dell’Ente di Bacino Napoli 5, pari ad euro 28.241.697,10, di cui euro 27.620.681,18 a carico dello Stato, nella persona del Commissario straordinario per l’Emergenza Rifiuti, il quale avrebbe erogato, in tale misura, i fondi utilizzati per il relativo pagamento, ed euro 621.015,92 a carico del Comune di Napoli, quale Ente erogante la residua somma;
b) danno non patrimoniale alla reputazione del Comune di Napoli, determinato, in via equitativa, in euro 1.000.000,00;
c) danno non patrimoniale all’immagine della Regione Campania, fissato, in via equitativa, in euro 1.000.000,00.
L’importo complessivo del pregiudizio erariale contestato (euro 30.241.697,10), veniva addebitato dalla Procura contabile nella misura del 60% ai Sigg.ri Di Mezza e Mola, del 10% alla Sig.ra Iervolino, del residuo 30% ai Sigg.ri Bassolino, Marone, Balzamo e Paolucci.
2. Più in particolare, i fatti da cui trae origine la richiesta risarcitoria, possono essere così sintetizzati.
La legge regionale Campania 10 febbraio 1993 n. 10, recante “Norme e procedure per lo smaltimento dei rifiuti in Campania”, provvedeva a suddividere il territoriale regionale, ai fini della formazione e predisposizione del Piano di smaltimento dei rifiuti, in bacini d’utenza (art.5), individuando, quali soggetti attuatori del predetto Piano, i Comuni, i Consorzi di Comuni e le Comunità Montane (art. 6, comma 1).
La medesima legge contemplava la possibilità di interventi sostituivi da parte della Regione in caso di ritardo ed inerzia nella costituzione, ad opera dei Comuni, degli organismi consorziati per la gestione associata degli impianti di smaltimento dei Bacini individuati dal Piano (art. 6, comma 4).
Con l’ordinanza n. 2425 del 18 marzo 1996 del Presidente del Consiglio dei Ministri, il Presidente della Giunta Regionale della Campania veniva nominato Commissario di Governo, delegato, tra l’altro, alla predisposizione del Piano per lo smaltimento dei rifiuti.
La successiva ordinanza n.2948 del 25 febbraio 1999 del Ministro dell’Interno, all’art. 2, comma 1, prevedeva che il Commissario delegato, coadiuvato da un Sub-Commissario, disponesse la raccolta differenziata in ciascuno dei Consorzi costituiti nei Bacini individuati con la L.R. 10/93.
Ai fini del conseguimento del suddetto obiettivo, la predetta ordinanza (art. 17) statuiva che i Consorzi si avvalessero di lavoratori assunti con contratto a tempo determinato (comma 1), sulla base dei criteri di selezione fissati dal Sub-Commissario (comma 3), beneficiando, comunque, degli importi assegnati al Commissario delegato e da questi ripartiti tra i diversi Consorzi, in ragione della popolazione residente (comma 2).
Con le ordinanze nn.1, 9 e 96 del 1999, il Sub-Commissario provvedeva a fissare i criteri selettivi ed a ripartire le unità lavorative tra i diversi Consorzi, ai quali veniva affidato, tra l’altro, il compito di provvedere alla pubblicazione dei relativi bandi.
Il rapporto di lavoro dei soggetti così selezionati, originariamente a tempo determinato, veniva convertito in rapporto a tempo indeterminato dall’ordinanza n. 23 del 23 febbraio 2001 del Sub-Commissario per l’emergenza rifiuti.
All’interno di tale contesto normativo, il Comune di Napoli riteneva di non costituire il Consorzio di Bacino definito Napoli 5, coincidendo il proprio territorio con l’area di competenza del Consorzio.
Per contro, secondo quanto rappresentato dalla Procura contabile, l’Ente di Bacino Napoli 5 (ossia il Bacino NA 5 non costituito in Consorzio) veniva gestito, sin dall’origine, sia pure in via di mero fatto (in assenza, cioè, di regolamentazione formale), come un Ramo dell’Amministrazione del Comune di Napoli.
Il medesimo Ente veniva, peraltro, destinato ad un segmento operativo alquanto ridotto e limitato della raccolta differenziata (imballaggi di carta e cartone provenienti unicamente da utenze non domestiche nella città di Napoli).
Con atto n. 119 del 10 maggio 1999, il Consiglio comunale di Napoli provvedeva, infatti, ad istituire l’A.S.I.A. (Azienda Speciale Igiene Ambientale), alla quale veniva affidato, con delibera giuntale n.895 del 10 marzo 2000, il servizio di raccolta e trasporto a discarica dei rifiuti solidi urbani su tutto il comprensorio comunale.
A seguito della creazione dell’A.S.I.A. (poi trasformata in s.p.a., con la denominazione di Azienda Servizi Igiene Ambientale Napoli s.p.a., giusta delibera consiliare n. 221 del 7 ottobre 2003), le attività residuali del Servizio prelievo e smaltimento del Comune (Servizio soppresso con delibera giuntale del 19 aprile 2000 n.1448) – ivi comprese quelle concernenti l’Ente Bacino –passavano al Servizio Autoparco.
Al medesimo Servizio transitavano i 358 lavoratori socialmente utili (poi divenuti 362), assegnati all’Ente di Bacino NA 5 sulla base delle ordinanze n. 2948/99 del Presidente del Consiglio dei Ministri e 1/99 del Sub-Commissario ed assunti con diverse deliberazioni giuntali, ad iniziare da quella n.1049 del 24 marzo 2000.
I medesimi lavoratori erano stati inizialmente posti in carico del Servizio prelievo e smaltimento, avendo la Giunta, con atto n. 1046 del 24 marzo 2000, affidato a tale Struttura gli adempimenti che “il Comune di Napoli, nella qualità di Ente di Bacino Napoli 5 ai sensi della legge Regione Campania n.10 del 10.2.93, deve porre in essere per l’assunzione a tempo determinato del personale da adibire alle raccolte differenziate….”; tutto ciò dopo aver approvato il relativo bando di selezione (delibera n.2963 del 15 settembre 1999).
Successivamente, il Commissario prefettizio, con atto n. 7 del 27 marzo 2001, sulla base della già richiamata ordinanza n. 23 del 23 febbraio 2001 del Sub-Commissario per l’emergenza rifiuti, autorizzava il Dirigente del Servizio Autoparco del Comune di Napoli, Ing. Mario Vinciguerra, a rendere a tempo indeterminato il rapporto di lavoro del personale assegnato all’Ente di Bacino NA5.
Nondimeno, il Sub-Commissario per l’emergenza rifiuti, con l’ordinanza n. 43 del 12 settembre 2001, nel prendere atto della peculiarità della situazione verificatasi nella città di Napoli, con la creazione di fatto di un Ente di Bacino (e l’attribuzione della gestione dei relativi lavoratori a dirigenti comunali), disponeva che l’Assessore alla Nettezza Urbana assumesse le funzioni di Commissario ad acta, con il compito di istituire l’Ente di Bacino definito NA 5 e di predisporre un piano di attività, prevedente la piena utilizzazione dei lavoratori assunti a seguito dell’O.P.C.M. 2948/99 e dell’ordinanza 1/99 del Sub Commissario.
La gestione del Bacino NA 5, prosegue l’Organo requirente, continuava, però, ad essere affidata, sempre in via di mero fatto, al Servizio Autoparco.
Solo con la delibera giuntale n.742 del 1 marzo 2007, veniva conferito ad A.S.I.A. il mandato ad adottare tutte le procedure per il passaggio delle attività e dei lavoratori dell’Ente di Bacino nell’organico della società, in funzione dell’incremento della raccolta differenziata.
Nelle more di tale passaggio, la Giunta, con atto n. 1855 del 10 maggio 2007, conferiva al Direttore Generale del Comune di Napoli l’incarico di istituire una Unità di progetto, con il compito specifico di “accompagnare l’attività di A.S.I.A. s.p.a. finalizzata alla messa in atto delle procedure previste dalla deliberazione di Giunta comunale n.742 del 1.3.2007, nonché di garantire, nelle more dell’acquisizione di funzioni, mezzi e personale da parte di ASIA, la gestione delle funzioni esercitate dal Bacino Napoli 5, avendo cura di evitare ogni commistione di attività con quelle proprie di strutture operative del Comune di Napoli…”.
La istituzione della Unità di progetto, denominata “Gestione a stralcio delle attività, delle risorse umane, strumentali e finanziarie del Bacino Napoli 5” ed incardinata nel Dipartimento Ambiente, avveniva con ordine di servizio n.5 del 14 giugno 2007.
Con decreto sindacale n.110 del 3 agosto 2007, la responsabilità della Struttura veniva affidata, sino al 31 dicembre 2007, all’Ing. Vinciguerra, già Responsabile di fatto del Bacino, in quanto dirigente del Servizio Autoparco.
Da ultimo, emergevano difficoltà di attuazione del bando per il passaggio dei lavoratori socialmente utili ad A.S.I.A. (il quale avrebbe dovuto avvenire sulla base di una opzione da esprimersi da parte degli stessi), a ragione della mancata adesione da parte di molti lavoratori, nonchè della sussistenza, in capo ad alcuni di essi, di precedenti penali, circostanza, questa, ostativa alla mobilità verso una società partecipata dal Comune.
3. Dai fatti testè succintamente esposti, l’Organo requirente traeva la contestazione di responsabilità amministrativa, riconducibile, nella prospettazione attorea, alla scelta, ritenuta arbitraria ed irrazionale, del vertice dell’Amministrazione comunale di Napoli di non costituire il Consorzio di Bacino NA 5, di “annetterlo”, per contro, a Ramo dell’Amministrazione, predisponendo una gestione contabile e tecnica lacunosa, priva di figura dirigenziale di riferimento, di relegarlo, infine, ad un ruolo del tutto marginale nel settore della raccolta dei rifiuti (raccolta del solo materiale cartaceo, peraltro proveniente esclusivamente da utenze commerciali), con conseguente, improvvida dispersione delle risorse umane ad esso assegnate ed inutilità dei relativi stipendi (così pagg. 5 e 13 dell’atto di citazione).
La Procura contabile provvedeva, dunque, a contestare le tre voci di danno, come sopra meglio esplicitate, nei confronti di quei soggetti, i quali, pur avendo rivestito, nel periodo in cui si collocano i fatti di causa, il ruolo di Sindaco o di Assessore alla Nettezza Urbana del Comune di Napoli (nonchè, per due di essi, di Commissario ad acta, giusta ordinanza commissariale n.43 del 12 settembre 2001), avrebbero consentito una situazione di sostanziale inoperatività dell’Ente di Bacino NA5 e dei lavoratori ad esso assegnati.
A tal riguardo, l’Organo requirente sottolineava che, dati i mezzi potenzialmente disponibili per la raccolta differenziata (al più 50, con abitabilità massima di 3 persone), in una singola giornata lavorativa avrebbero potuto essere impiegati al massimo 150 (50 x 3) dei 362 lavoratori complessivamente assunti, con conseguente inutilizzazione, ogni giorno, di n. 212 lavoratori (362-150), comportanti un costo medio, per stipendi, di euro 133.215,55 nell’intero periodo considerato gennaio 2003/settembre 2007 (pagg. 6 e 12 dell’atto di citazione); di qui la contestazione, a titolo di danno patrimoniale diretto, dell’importo complessivo di euro 28.241.697,10 (133.215,55 x 212).
4. In vista dell’udienza del 18 novembre 2010, si costituivano in giudizio tutti i convenuti, con la sola eccezione del Sig. Massimo Paolucci.
Nello specifico, i Sigg.ri Antonio Bassolino, Ferdinando Balzamo e Riccardo Marone vi provvedevano con unica memoria depositata il 9 novembre 2010 e predisposta nel loro interesse dall’Avv. Gherardo Marone.
Con il medesimo atto, veniva chiesta, innanzitutto, la riunione, ex art.274 c.p.c., del presente giudizio con altro giudizio (n.59107), pendente innanzi a questa Sezione giurisdizionale, nell’ambito del quale le medesime parti sono state convenute per il risarcimento del danno derivante dalla mancata vendita di carta e cartoni, quale conseguenza della cattiva gestione della raccolta differenziata, riconducibile, in particolare, alla scelta di non istituire il Consorzio di Bacino Napoli 5 e, per converso, di costituire l’A.S.I.A. (Azienda Speciale Igiene Ambientale).
Veniva, altresì, chiesto al Collegio di invitare la Procura erariale ad integrare il contraddittorio nei confronti dei componenti del Consiglio comunale, in ragione dei poteri decisionali al medesimo spettanti in materia di organizzazione dei servizi pubblici locali ex art. 42 d.lgs 267/00, nonché nei confronti del Commissario prefettizio, il quale, con la deliberazione n. 1 del 27 marzo 2001, ha provveduto a “stabilizzare” il rapporto contrattuale con il lavoratori socialmente utili.
Nel merito, veniva contestata la fondatezza delle responsabilità individuate a loro carico, in quanto la verifica delle attività svolte dal personale assunto come L.S.U. (la cui omissione verrebbe imputata ai convenuti) sarebbe spettata ai dirigenti e non all’Organo di vertice politico.
D’altro canto, la contestata, mancata utilizzazione riguarda il periodo 2003-2007, mentre i convenuti sarebbero cessati dalle rispettive cariche ben prima di tale periodo (il Sig. Bassolino in data 24 maggio 2000, il Sig. Balzamo in data 14 settembre 2000, il Sig. Marone il 16 marzo 2001).
Conseguentemente, i convenuti non avrebbero avuto alcuna responsabilità in ordine all’organizzazione ed esecuzione del servizio nel periodo considerato, né sarebbero loro addebitabili le presunte disfunzioni operative degli addetti al ciclo dei rifiuti.
Di più; la Procura contabile non avrebbe chiarito il nesso di causalità esistente tra la presunta, mancata volontà di costituire il Consorzio ed il contestato danno erariale.
D’altro canto, non sarebbe stato legittimo dar vita ad un Consorzio, del quale avrebbe fatto parte il solo Comune di Napoli, coincidendo l’estensione del Bacino Napoli 5 con quella del citato Comune.
La piena legittimità della scelta, frutto di discrezionalità politico-amministrativa, di non procedere alla predetta istituzione e di affidare la raccolta dei rifiuti alla Azienda A.S.I.A. emergerebbe anche in relazione alla circostanza per cui l’obbligo per i Comuni di avvalersi dei Consorzi sarebbe sorto solo in epoca successiva ai fatti di cui è causa, a seguito dell’adozione del d.l. 61/07, convertito nella legge 87/07, sussistendo, prima di tale data, una mera facoltà.
Né alcun addebito potrebbe muoversi ai convenuti in relazione alla gestione di A.S.I.A., la quale avrebbe iniziato concretamente ad operare solo in un momento successivo alla cessazione delle rispettive cariche.
In questo quadro, emergerebbe il difetto di legittimazione passiva dei convenuti, con conseguente inammissibilità della citazione.
I Sigg.ri Bassolino, Marone e Balzamo eccepivano, inoltre, l’intervenuta prescrizione dell’azione per danno erariale, in quanto l’invito a dedurre (atto che ha interrotto la prescrizione) è stato notificato nel 2008, mentre le rispettive cariche sarebbero cessate il 24 maggio 2000 (Bassolino), il 14 settembre 2000 (Balzamo) ed il 16 marzo 2001 (Marone).
Dopo aver asserito l’assenza di colpa grave nella propria condotta, i convenuti formulavano la richiesta conclusiva di totale proscioglimento ed, in via subordinata, quella di esercizio del potere riduttivo dell’addebito, nella misura massima consentita.
5. Il Sig. Ferdinando Di Mezza si costituiva in giudizio con memoria depositata il 29 ottobre 2010 e predisposta nel suo interesse dagli Avv.ti Felice Laudadio e Ferdinando Scotto.
Con il predetto atto, veniva chiesta, innanzitutto, la riunione, ex art.274 c.p.c., del presente giudizio con quello n.59107, atteso che i due giudizi, afferenti alle medesime parti, riguarderebbero ipotesi di danno derivanti, entrambe, dalla gestione, nel periodo 2003-settembre 2007, del Consorzio di Bacino Napoli 5.
Veniva, inoltre, eccepita l’inammissibilità dell’atto di citazione, a ragione della circostanza per cui con tale atto sarebbe stata, per la prima volta, contestata una voce di danno (quella corrispondente al “mancato introito da vendita del materiale selezionabile ed alla maggiore spesa per il conferimento agli impianti di CDR del materiale non differenziato”) non indicata nell’invito a dedurre.
Veniva, altresì, sollevata l’eccezione di nullità del libello di responsabilità, per indeterminatezza dell’oggetto della domanda e dello stesso giudizio, in quanto l’atto di citazione farebbe riferimento prima (pag. 1) ad una voce di danno (“mancato introito da vendita del materiale selezionabile e maggiore spesa per il conferimento agli impianti di CDR del materiale non differenziato”) e successivamente (pag.12) ad altra e distinta ipotesi di pregiudizio erariale (“mancata utilizzazione di n.212 lavoratori”).
La nullità dell’atto di citazione riposerebbe anche sull’asserita, mancata indicazione di puntuali contestazioni di responsabilità nei confronti dei singoli convenuti, ivi compreso il Sig. Di Mezza.
Veniva proposta anche l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice contabile, basata sull’insindacabilità, ex art.1, comma 1, legge 20/94 e s.m.i., delle scelte discrezionali di merito dell’Amministrazione (ad iniziare dalla decisione di non costituire il Consorzio di Bacino NA 5, alla quale il convenuto sarebbe, comunque, estraneo, siccome riconducibile a previsioni normative e scelte consiliari relative ad una epoca antecedente all’assunzione della carica di Assessore).
Nel merito, veniva sostenuta l’assenza di qualsivoglia responsabilità, in quanto la mancata costituzione del Consorzio di Bacino sarebbe stata pienamente legittima.
In base alla Legge regionale n.10/93, la richiamata costituzione, infatti, sarebbe stata esclusa, in quanto irrealizzabile, in tutte le ipotesi, come quella all’esame, di coincidenza del territorio di Bacino con quello di un solo Comune.
Tutto ciò sarebbe testimoniato da elementi quali:
a) la mancata attivazione da parte della Regione del potere sostitutivo previsto dall’art.6 L.R. 10/93;
b) il tenore letterale dell’ordinanza n.43 del 2 settembre 2001 del Sub-Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti, la quale conterrebbe l’esplicito riconoscimento della non necessità di istituire l’Ente consortile ed anzi dell’impossibilità di provvedervi, in assenza di una pluralità di soggetti da consorziare.
D’altro canto, la scelta di non costituire il Consorzio, di per sé pienamente legittima, si porrebbe in piena armonia con quella (risalente al 1999, epoca in cui il Sig. Di Mezza non era in carica) di creare l’Azienda Speciale A.S.I.A., affidando ad essa il servizio di raccolta e trasporto a discarica dei rifiuti urbani su tutto il territorio comunale (delibera consiliare n.119 del 10 maggio 1999).
Il convenuto sottolineava, inoltre, il corretto inserimento, frutto di discrezionalità incensurabile in sede giurisdizionale, dell’attività dell’Ente di Bacino NA 5 nel più ampio Programma di gestione dei rifiuti solidi urbani ed assimilabili, approvato con deliberazione giuntale n.2671 del 3 agosto 2004 ed avallato dal Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti in data 8 settembre 2004.
All’interno del predetto Programma, incentrato sul ruolo di A.S.I.A. come unico soggetto attuatore, assumerebbe un ruolo centrale la raccolta differenziata, da realizzarsi attraverso una molteplicità di azioni, prevedenti, tra l’altro, l’utilizzo del personale dell’Ente Bacino 5.
Tutto ciò a ragione dell’esperienza maturata dallo stesso personale nella raccolta differenziata degli imballaggi, e, dunque, della idoneità a contribuire al potenziamento delle capacità dell’A.S.I.A.
Il settore oggetto dell’attività del predetto Ente sarebbe stato, inoltre, disciplinato dal “Regolamento per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti”, approvato dall’organo consiliare (delibera n.12 del 22 febbraio 2006), su proposta della Giunta (delibera n.4242 del 23 dicembre 2004).
Allo stesso modo, la Procura erariale avrebbe errato nel contestare la mancata adozione di uno specifico piano delle attività dell’Ente di Bacino, con la previsione del pieno utilizzo dei lavoratori ad esso assegnati, e dunque il mancato assolvimento di uno dei principali compiti del Commissario ad acta sulla base dell’ordinanza commissariale n.43/01.
Il predetto compito sarebbe, infatti, stato assolto con il Piano predisposto da CISPEL Service in data 14 novembre 2001, prot. n. 1205 e fatto proprio dal Commissario ad acta con decretazione in calce allo stesso.
Il Sig. Di Mezza negava, altresì, ogni responsabilità per la mancata, piena utilizzazione dei lavoratori, in quanto:
a) le attività degli stessi lavoratori avrebbero dovuto essere coordinate da A.S.I.A. sulla base dell’ordinanza commissariale n.43/01;
b) la gestione del personale sarebbe stata affidata, con convenzione, a soggetti esterni all’Amministrazione (CISPEL Service prima e TERGA srl poi), investiti, tra l’altro, del compito specifico di verifica del parco veicolare, di elaborazione dei turni di servizio, nonché di assistenza tecnica alle operazioni di raccolta differenziata;
c) la gestione del personale si sarebbe, comunque, collocata al di fuori delle competenze degli Organi di vertice politico, per rientrare in quelle dei dirigenti (nel caso all’esame, l’Ing. Mario Vinciguerra, Dirigente dell’Unità Progetto per la gestione del Bacino Napoli 5).
Il convenuto contestava l’accusa di inerzia formulata nei propri confronti dalla Procura contabile, richiamando le attività dallo stesso svolte (così, tra le altre, la richiesta, formulata al Commissario per l’Emergenza rifiuti con nota del 20 maggio 2005, prot. n. 4199, di istituzione di un tavolo tecnico-istituzionale nel quale affrontare anche la questione dell’impiego e stabilizzazione dei lavoratori dell’Ente Bacino NA 5).
Del resto, l’assunzione dei lavoratori, lungi dall’essere il frutto di una libera scelta, sarebbe stata imposta da specifici obblighi normativi (ordinanza n. 2948/99 del Ministero dell’Interno).
La memoria difensiva concludeva con la richiesta di proscioglimento di ogni addebito, per l’assenza di comportamenti antigiuridici, per la mancanza del nesso di causalità tra le condotte addebitate ed il contestato pregiudizio erariale, nonché per il difetto di colpa grave.
In ogni caso, veniva contestata la correttezza della quantificazione del danno patrimoniale diretto operata dall’Organo requirente e basata, come visto, sulla constatazione per cui, dati i mezzi potenzialmente disponibili per la raccolta differenziata (50, con abitabilità massima di 3 persone), in una giornata lavorativa avrebbero potuto essere impiegati al massimo 150 (50 x 3) dei 362 lavoratori complessivamente assunti, con conseguente inutilizzazione, ogni giorno, di n. 212 lavoratori (362-150).
Tutto ciò in quanto la Procura contabile avrebbe tralasciato che le decisioni sul numero e dotazione degli automezzi competevano al Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti (e non all’Amministrazione comunale), e soprattutto non avrebbe considerato la presenza di decine di lavoratori quotidianamente adibiti a mansioni diverse da quelle (di autista ed operatore sugli autoveicoli) strettamente connesse con l’utilizzo degli stessi automezzi, nonché l’incidenza di istituti, quali le ferie, i permessi, le malattie.
Di qui la richiesta, rivolta in via subordinata al Collegio, di disporre specifica istruttoria, finalizzata ad acquisire ogni utile documentazione, da cui potesse evincersi il numero dei lavoratori effettivamente impiegati nel periodo considerato, tenendo conto delle assenze per ferie, malattie e permessi, nonché delle mansioni di ciascuno.
Con specifico riferimento ai contestati danni non patrimoniali all’immagine ed alla reputazione, veniva eccepita l’inammissibilità dell’atto di citazione, ai sensi dell’art.17, comma 30-ter, d.l. 78/09, convertito nella legge 102/09 e s.m.i., non ricorrendo nel caso all’esame una ipotesi di condanna definitiva per uno dei delitti dei p.u. contro la P.A.
6. La Sig.ra Rosa Iervolino si costituiva in giudizio con memoria depositata in data 29 ottobre 2010 e predisposta nel suo interesse dagli Avv.ti Felice Laudadio e Ferdinando Scotto.
Nella predetta memoria, venivano svolte argomentazioni difensive identiche a quelle del Sig. Di Mezza per quanto riguarda:
a) la richiesta di riunione del presente giudizio con quello n. 59107;
b) l’inammissibilità della citazione, per l’asserita contestazione di una voce di danno diversa da quella contenuta nell’invito a dedurre;
c) la nullità della citazione, per la dichiarata indeterminatezza dell’oggetto della domanda e dello stesso giudizio;
d) il difetto di giurisdizione del giudice contabile, a ragione dell’insindacabilità, ex art.1, comma 1, legge 20/94, delle scelte discrezionali di merito dell’Amministrazione (ad iniziare da quella di non costituire il Consorzio di Bacino, alla quale la convenuta si dichiarava, comunque, estranea, siccome riconducibile a previsioni normative e scelte consiliari relative ad una epoca antecedente all’assunzione della carica di Sindaco);
e) la correttezza e legittimità della scelta di non costituire il Consorzio, pienamente in sintonia con quella (risalente al 1999, allorquando la Sig.ra Iervolino non rivestiva la carica di Sindaco) di creare l’Azienda Speciale A.S.I.A., affidando ad essa il servizio di raccolta e trasporto a discarica dei rifiuti su tutto il territorio del Comune di Napoli;
f) il legittimo inquadramento dell’attività dell’Ente di Bacino NA 5 nel più ampio Programma di gestione dei rifiuti solidi urbani ed assimilabili, approvato con deliberazione giuntale n.2671 del 3 agosto 2004 ed avallato dal Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti in data 8 settembre 2004;
g) la disciplina del settore oggetto dell’attività del predetto Ente ad opera del “Regolamento per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti”, approvato dall’organo consiliare (delibera n.12 del 22 febbraio 2006), su proposta proprio della Giunta Iervolino (delibera n.4242 del 23 dicembre 2004);
h) la presenza di uno specifico Piano delle attività dell’Ente di Bacino, prevedente il pieno utilizzo dei lavoratori ad esso assegnati (in particolare, quello predisposto da CISPEL Service in data 14 novembre 2001 e fatto proprio dal Commissario ad acta con decretazione in calce allo stesso);
i) l’attribuzione ad A.S.I.A. del compito di coordinare i lavoratori, (compito) comunque esulante dalle attribuzioni sindacali;
i) l’affidamento della gestione dei medesimi lavoratori a soggetti esterni all’Amministrazione (CISPEL prima, TERGA srl poi) ed, a livello comunale, al Dirigente Ing. Vinciguerra;
l) l’erroneità della quantificazione del danno patrimoniale operata dall’Organo requirente, con la richiesta istruttoria di provvedere all’acquisizione della documentazione utile a provare la concreta utilizzazione dei singoli lavoratori;
m) l’inammissibilità, ai sensi dell’art.17, comma 30-ter, d.l. 78/09, convertito nella legge 102/09 e s.m.i., dell’atto di citazione, con specifico riferimento ai contestati danni non patrimoniali (all’immagine ed alla reputazione).
La Sig.ra Iervolino eccepiva, altresì, il proprio difetto di legittimazione passiva, sul presupposto che, nella veste di Sindaco del Comune di Napoli, non avrebbe avuto alcun potere di coordinamento, direttiva, vigilanza e controllo nei confronti dell’Assessore alla Nettezza Urbana.
Quest’ultimo avrebbe, infatti, operato nella veste di Commissario ad acta, e dunque come organo non del Comune, ma del Commissariato di Governo per l’emergenza rifiuti ai sensi dell’O.C.43/01.
D’altro canto, in capo al predetto Commissario ad acta, sarebbero stati concentrati, in via esclusiva, per tutto il periodo considerato, i poteri in materia di raccolta e smaltimento dei rifiuti.
Di qui la richiesta di estromissione dal giudizio.
La convenuta asseriva, altresì, di aver correttamente esercitato i propri poteri di direzione politico-amministrativa della Giunta in materia di raccolta differenziata, attraverso l’adozione di puntuali atti pianificatori e di programmazione.
Nel merito, la memoria difensiva concludeva con la richiesta di assoluzione da ogni addebito.
7. Il Sig. Gennaro Mola si costituiva in giudizio con memoria depositata il 29 ottobre 2010 e predisposta nel suo interesse dagli Avv.ti Felice Laudadio e Ferdinando Scotto.
Con la predetta memoria, venivano formulate le richieste ed eccezioni sottoindicate:
a) riunione del presente giudizio con quello n. 59107;
b) inammissibilità della citazione, per l’asserita contestazione di una voce di danno diversa da quella contenuta nell’invito a dedurre;
c) nullità della citazione, per la dichiarata indeterminatezza dell’oggetto della domanda e dello stesso giudizio;
d) difetto di giurisdizione del giudice contabile, a ragione dell’insindacabilità delle scelte discrezionali di merito dell’Amministrazione (art.1, comma 1, legge 20/94 e s.m.i.); tale sarebbe la decisione di non costituire il Consorzio, alla quale il convenuto sarebbe comunque estraneo, in quanto non in carica all’epoca dei fatti;
e) erroneità della quantificazione del danno patrimoniale operata dall’Organo requirente, con la richiesta istruttoria di acquisire la documentazione utile a provare la concreta utilizzazione dei singoli lavoratori;
f) inammissibilità, ai sensi dell’art.17, comma 30-ter, d.l. 78/09, convertito nella legge 102/09 e s.m.i., dell’atto di citazione, con specifico riferimento ai contestati danni non patrimoniali alla reputazione ed all’immagine.
Nel merito, il convenuto chiedeva la piena assoluzione, ritenendosi del tutto estraneo agli addebiti contestati.
In particolare, sottolineava di aver assunto la carica di Assessore alla Nettezza Urbana e di Commissario ad acta solo nel giugno 2006, allorquando si erano già verificate tutte le vicende poste dalla Procura erariale a fondamento della contestazione di responsabilità amministrativa (ad iniziare dalla mancata costituzione del Consorzio di Bacino NA 5).
D’altro canto, alla medesima data del giugno 2006, sarebbe stata superata la figura dell’Ente di Bacino NA 5, per effetto dell’intervenuto adeguamento del Piano regionale dei rifiuti della Campania, con la ridefinizione degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), operata dall’ordinanza commissariale n. 77 del 10 marzo 2006.
Di qui l’impossibilità di configurare il profilo dell’antigiuridicità nella propria condotta ovvero l’elemento soggettivo della colpa grave.
Nel breve lasso temporale intercorso tra il giugno 2006 (nomina ad Assessore) ed il settembre 2007 (momento conclusivo del periodo considerato dalla Procura erariale ai fini delle proprie contestazioni), il convenuto si sarebbe, del resto, diligentemente attivato, assumendo tutte le iniziative necessarie per incrementare, nel periodo di conclusione dell’esperienza consortile, la raccolta differenziata in città, attraverso il passaggio delle attività e dei lavoratori del Bacino NA 5 nell’organico di A.S.I.A. (così la proposizione della delibera giuntale n. 742 del 1 marzo 2007, prevedente l’incarico ad A.S.I.A. a porre in essere le procedure funzionali al richiamato passaggio).
Il Sig. Mola sottolineava, infine, la piena legittimità, alla stregua della normativa regionale di riferimento e delle stesse indicazioni operative del Commissario di Governo, della scelta di non costituire il Consorzio di Bacino NA5.
Tale scelta si sarebbe, del resto, posta in piena armonia con quella strategica, effettuata dal Consiglio comunale di affidare ad A.S.I.A. la gestione complessiva del ciclo di smaltimento dei rifiuti. 8. La discussione del giudizio veniva rinviata all’udienza del 22 marzo 2012 per il mancato perfezionamento della notifica dell’atto di citazione nei confronti di uno dei convenuti.
In vista della medesima udienza, i Sigg.ri Ferdinando Di Mezza, Rosa Iervolino e Gennaro Mola depositavano, in data 29 febbraio 2012, tre distinte memorie difensive, predisposte nel loro interesse dagli Avv.ti Felice Laudadio e Ferdinando Scotto.
Con le predette memorie, venivano reiterate le argomentazioni difensive e riproposte le eccezioni già contenute negli atti di costituzione in giudizio.
Nondimeno, il convenuto Di Mezza chiedeva l’integrazione del contraddittorio anche nei confronti di A.S.I.A, dell’Ing. Vinciguerra, di CISPEL Service e di TERGA srl, cui sarebbero spettati i compiti di coordinamento e gestione delle attività dei lavoratori assegnati all’Ente Bacino NA 5.
La Sig.ra Iervolino, per contro, avanzava richiesta di chiamata in causa dei Commissari di governo per l’emergenza dei rifiuti in carica nel periodo considerato, a ragione della natura dei rapporti interorganici intercorrenti tra gli stessi ed i Commissari ad acta dell’Ente di Bacino.
9. Alla pubblica udienza del 28 giugno 2012, celebrata a seguito del rinvio di quella del 22 marzo 2012 (a causa dell’adesione dei difensori dei convenuti all’astensione dalle udienze proclamata a livello nazionale), il rappresentante del Pubblico Ministero, nella persona del Vice Procuratore Generale, dott. Antonio Buccarelli, si opponeva alla richiesta di riunione del presente giudizio con quello n. 59107, evidenziando l’autonomia dei due giudizi.
Nel merito, chiedeva la condanna dei convenuti, nei termini di cui in citazione, anche con riferimento ai contestati danni non patrimoniali.
L’Avv. Gherardo Marone, per i convenuti Bassolino, Marone e Balzamo, ribadiva l’estraneità ai fatti contestati dei propri assistiti, reiterando la richiesta di assoluzione degli stessi.
Contestava la fondatezza della pretesa attorea in relazione agli ipotizzati danni non patrimoniali, alla luce della più recente normativa nazionale di regolamentazione del diritto al risarcimento del danno all’immagine.
In via subordinata, chiedeva lo svolgimento di una ulteriore attività istruttoria, finalizzata alla verifica della sussistenza del danno ed alla corretta quantificazione dello stesso.
L’Avv. Roberto De Masi, su delega dell’Avv. Felice Laudadio, per i convenuti Di Mezza, Iervolino e Mola, riproponeva l’eccezione di inammissibilità della citazione ex art. 17, comma 30-ter, d.l. 78/09, convertito nella legge 102/09, con riferimento ai contestati danni non patrimoniali (alla reputazione ed all’immagine).
Insisteva per il proscioglimento da ogni addebito dei medesimi convenuti, evidenziando come la scelta di non costituire il Consorzio di Bacino NA 5 fosse stata assunta ben prima dell’insediamento della Giunta guidata dall’On.le Iervolino.
In ogni caso, sottolineava il difetto di legittimazione passiva della Sig.ra Iervolino ed il momento di nomina ad Assessore del Sig. Mola (giugno 2006), in relazione al periodo cui si riferiscono le contestazioni della Procura erariale (2003-settembre 2007).
Considerato in
DIRITTO
1. In via pregiudiziale, il Collegio è chiamato ad esaminare la richiesta, formulata da tutti i convenuti, di riunione, ex art. 274 c.p.c., del presente giudizio, con quello n. 59107, pendente innanzi a questa Sezione giurisdizionale.
La predetta richiesta, peraltro già rigettata nell’ambito del giudizio 59107 (ordinanza a verbale del 6 dicembre 2011), va disattesa, a ragione dell’evidente diversità dell’oggetto dei due giudizi (mancata utilizzazione dei lavoratori assegnati all’Ente di Bacino NA 5 nel presente caso, mancato introito e maggiore spesa connessi al non raggiungimento di adeguati livelli di raccolta differenziata nell’altro).
2. Sempre in via pregiudiziale, il Collegio affronta l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dai convenuti Di Mezza, Mola e Iervolino, e basata sulla circostanza per cui la decisione dell’Amministrazione comunale di non costituire il Consorzio di Bacino NA5, affidando all’Azienda A.S.I.A. il servizio di raccolta e trasporto a discarica dei rifiuti solidi urbani sul territorio comunale, rientrerebbe nell’ambito delle scelte discrezionali, in quanto tali non sindacabili in base all’art. 1, comma 1, della legge 20/94 e s.m.i..
La predetta eccezione risulta, a giudizio del Collegio, infondata e come tale va rigettata.
A tal riguardo, deve essere evidenziato che la giurisprudenza contabile, in piena armonia con quella della Corte di Cassazione, è pacifica nel consentire il sindacato delle scelte discrezionali, in presenza di atti contra legem o palesemente irragionevoli ovvero ancora altamente diseconomici (così, tra le tante, Corte Conti, Sez. III, 23 settembre 2008, n. 281; Corte Conti, Sez. giur. Abruzzo, 7 gennaio 2004, n. 1; id. Sez. I, 1 aprile 2003, n. 115/A; Corte Cass., Sez. Unite, n.7204/06; id., n. 1376/06; id., n. 5083/2008).
In altri termini, il comportamento contra legem o irrazionale del pubblico agente non è mai al riparo dal sindacato, non potendo esso costituire esercizio di una scelta discrezionale insindacabile; l’art.1, comma 1, legge 20/94 non può rappresentare, infatti, uno schermo di protezione per le decisioni irragionevoli o assunte in violazione di norme di legge, che abbiano causato un danno erariale (in termini, Corte Conti, Sez. giur. Campania, 26 marzo 2012, n. 377; id, Sezione giur. Lombardia, 27 gennaio 2012, n. 30; id. Sezione giur. Campania, 24 gennaio 2011, n. 104; id., Sezione giur. Sicilia, 15 ottobre 2010, n. 2152).
3. A questo punto, il Collegio deve prendere in considerazione la richiesta di integrazione del contraddittorio nei confronti:
a) dei componenti del Consiglio comunale, cui sarebbero spettati poteri decisionali finali in materia di organizzazione dei servizi pubblici locali ex art. 42 d.lgs 267/00;
b) del Commissario prefettizio, al quale andrebbe ricondotta la decisione di “stabilizzare”, rendendolo a tempo indeterminato, il rapporto contrattuale con i “lavoratori socialmente utili“ (deliberazione n.1 del 27 marzo 2001);
c) di A.S.I.A, dell’Ing. Vinciguerra, di CISPEL Service e di TERGA srl, cui sarebbero spettati i compiti di coordinamento e gestione delle attività dei lavoratori assegnati all’Ente di Bacino NA 5;
d) dei Commissari di governo per l’emergenza dei rifiuti in carica nel periodo considerato, a ragione della natura interorganica dei rapporti intercorrenti tra gli stessi ed i Commissari ad acta dell’Ente di Bacino.
Al riguardo, il Collegio ritiene di non accogliere la predetta richiesta, non ricorrendo, nella fattispecie all’esame, una ipotesi di litisconsorzio necessario, richiedente il cd “simultaneus processus”.
D’altro canto, per costante orientamento giurisprudenziale di questa Corte, non è necessario, ai fini del corretto riparto del danno, che il giudizio per danno erariale si svolga in presenza di tutti i soggetti eventualmente responsabili, potendo il giudice contabile tener conto della parte di esso causalmente riconducibile ai soggetti non evocati in giudizio (così, tra le tante, Corte Conti, Sez. giur. Campania, 22 dicembre 2011, n. 2146; id., 23 novembre 2011, n. 2007; id., 17 luglio 2011, n. 1307).
4. Egualmente infondata si appalesa l’eccezione di difetto di legittimazione passiva proposta dalla convenuta Iervolino.
Nello specifico, la Sig.ra Iervolino ha chiesto di essere estromessa dal giudizio, in quanto, nella veste di Sindaco del Comune di Napoli, non avrebbe avuto alcun potere di coordinamento, direttiva, vigilanza e controllo nei confronti dell’Assessore alla Nettezza Urbana.
Quest’ultimo avrebbe, infatti, operato nella qualità di Commissario ad acta, e dunque come organo non del Comune, ma del Commissariato di Governo per l’emergenza rifiuti ai sensi dell’O.C.43/01.
D’altro canto, in capo al predetto Commissario ad acta, sarebbero stati concentrati, in via esclusiva, per tutto il periodo considerato, i poteri in materia di raccolta e smaltimento dei rifiuti.
Trattasi di argomentazione non convincente.
La contestazione mossa dalla Procura erariale riguarda, infatti, la omessa, piena utilizzazione dei lavoratori assegnati ad una struttura (Ente di Bacino NA 5), la quale, a ragione della mancata costituzione del Consorzio, è stata tenuta e gestita, sia pure in via di mero fatto (per l’assenza di una espressa e puntuale regolamentazione), all’interno dell’apparato burocratico comunale, come un ramo dell’Amministrazione stessa.
Conseguentemente, risulta astrattamente configurabile una responsabilità del Sindaco -quale vertice dell’Amministrazione comunale- per non aver adeguatamente stimolato gli Assessori competenti all’adozione delle misure necessarie alla piena utilizzazione di lavoratori comunque inseriti nell’organizzazione amministrativa dell’Ente.
Né va tralasciato che gli stessi lavoratori erano destinati ad una attività (raccolta differenziata), strettamente funzionale alla realizzazione di quel Piano di smaltimento dei rifiuti, per il quale il Comune di Napoli, con riferimento al territorio del Bacino definito NA 5, ha sempre rivendicato per sé il ruolo di unico soggetto attuatore.
Allo stesso modo, va respinta l’eccezione di carenza di legittimazione passiva sollevata dai convenuti Bassolino, Marone e Balzamo, a ragione, sostanzialmente, della circostanza per cui i danni contestati si riferiscono ad un periodo (2003-settembre 2007) ben successivo a quello di cessazione dalle rispettive cariche.
I danni in questione, infatti, nella prospettazione attorea, si ricollegano (anche) a comportamenti tenuti dai convenuti prima della relativa maturazione, con particolare riferimento alla scelta, ritenuta del tutto irrazionale, di non costituire il Consorzio, senza occuparsi delle sorti dell’Ente conseguentemente “fagocitato” all’interno dell’apparato burocratico comunale.
5. Va ora scrutinata l’eccezione di nullità dell’atto di citazione, dispiegata dai convenuti Di Mezza, Iervolino e Mola.
Più in particolare, i convenuti hanno sostenuto che vi sarebbe incertezza assoluta sull’oggetto della domanda e del giudizio, in quanto la citazione conterrebbe la contestazione di due distinte e non sovrapponibili voci di danno (a pag.1, il mancato introito da vendita del materiale selezionabile e la maggiore spesa per il conferimento di materiale non differenziato, a pag. 12, la mancata utilizzazione di n.212 lavoratori).
Il medesimo atto di citazione non individuerebbe, in maniera precisa e puntuale, i profili di responsabilità a carico dei singoli convenuti.
Nondimeno, la sollevata eccezione di nullità, a giudizio del Collegio, non merita accoglimento.
Dal tenore complessivo dell’atto di citazione, alla cui stregua va condotta la valutazione in questione (in termini, tra le tante, Corte Conti, Sez. giur. Campania, n. 1310/2011), emergono, infatti, con sufficiente chiarezza, tanto il petitum quanto la causa petendi, con la nitida contestazione ai convenuti di avere determinato e/o consentito una situazione di sostanziale inoperatività dei lavoratori assegnati all’Ente Bacino NA 5.
D’altro canto, i convenuti hanno potuto dispiegare, in maniera del tutto puntuale e dettagliata, le proprie difese in ordine ai fatti ai medesimi addebitati.
Il riferimento, rinvenibile a pag. 1 del libello di responsabilità, al pregiudizio erariale connesso al mancato raggiungimento di livelli ottimali di raccolta differenziata, risulta, dunque, frutto di una mera e palese svista materiale, immediatamente riconoscibile come tale.
Del resto, a pag. 6 della citazione, è possibile leggere testualmente: “Circa il personale L.S.U., la sua mancata utilizzazione concreta è oggetto della presente contestazione-avendo questa Procura con separato atto già contestato agli odierni intimati il mancato raggiungimento di decenti livelli di raccolta differenziata ed il conseguente ingente danno che ne è derivato in termini di mancato utile sul conferimento ai consorzi di filiera del materiale raccolto…..”
6. Parimenti priva di pregio risulta l’eccezione, proposta dai Sigg.ri
Di Mezza, Mola e Iervolino, di inammissibilità dell’atto di citazione, per l’asserita, mancata rispondenza con l’invito a dedurre.
Nello specifico, in sede di citazione sarebbe stata introdotta, per la prima volta, una voce di danno (mancato introito e maggiori spese riconducibili alla non realizzazione di adeguati livelli di raccolta differenza) diversa da quella contestata con l’invito a dedurre (mancata utilizzazione dei lavoratori).
Senonchè, come evidenziato nel paragrafo immediatamente precedente, il contenuto complessivo del libello di responsabilità non lascia alcun dubbio in ordine alla circostanza per cui il pregiudizio ivi addebitato sia (unicamente) quello relativo all’inoperatività dei lavoratori assegnati all’Ente di Bacino.
7. A questo punto il Collegio è chiamato a vagliare l’eccezione d'inammissibilità della domanda risarcitoria del danno all'immagine (della Regione Campania) ed alla reputazione (del Comune di Napoli) sollevata da tutti i convenuti, con la sola eccezione del Sig. Massimo Paolucci, non costituito nel presente giudizio.
La predetta eccezione merita accoglimento.
A tal riguardo, va subito evidenziato che il Collegio, in armonia con altre pronunce di questa Sezione giurisdizionale (Corte Conti, Sez. giur. Campania, 12 aprile 2012, n.460), ritiene preferibile una descrizione unitaria delle due voci danno (alla reputazione ed all’immagine), per contro autonomamente configurate dall’Organo requirente.
Il danno alla reputazione, infatti, a giudizio del Collegio, non può che essere ricompreso nell’ampia nozione di danno all’immagine, quale “danno pubblico” originato dalla lesione del buon andamento della P.A., la quale perde, con la condotta illecita dei propri dipendenti, credibilità ed affidabilità all’interno ed esterno della propria organizzazione, ingenerandosi la convinzione che i predetti comportamenti patologici siano un connotato usuale dell’azione dell’Amministrazione (tra le tante, Corte Conti, Sez. giur. Lombardia, nn.95/201, 284/08 e 540/08).
In altri termini, il cd danno alla reputazione configura, con quello all’immagine, una unitaria voce di pregiudizio, quale lesione del diritto inviolabile della personalità dell’Ente pubblico (artt.2 e 10 Cost.), traducendosi nell’offesa al prestigio, al decoro ed all’onore di cui l’Ente medesimo gode al proprio interno e nei confronti dei consociati.
Conseguentemente, l’ammissibilità della richiesta risarcitoria formulata dalla Procura contabile (tanto per il pregiudizio alla reputazione del Comune di Napoli quanto per il pregiudizio all’immagine della Regione Campania) va vagliata alla luce della novella introdotta dall’art. 17, comma 30-ter, d.l. n. 78/09, convertito nella legge n. 102 del 2009, come modificato dal d.l. 3 agosto 2009 n. 103, convertito nella legge 3 ottobre 2009 n. 141.
Senonchè, la citata disposizione espressamente prevede che:
“…..Le Procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 dalla legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale. Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta.” A sua volta, il richiamato art. 7 legge 27.03.2001 n. 97, intitolato "Responsabilità per danno erariale", dispone che: "La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell'articolo 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. Resta salvo quanto disposto dall'articolo 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989 n. 271".
Dal combinato disposto delle due disposizioni, si evince che l’azione per il risarcimento del danno all’immagine (e, dunque, anche di quello alla reputazione) è oggi consentito innanzi al giudice contabile nelle sole ipotesi di sentenza irrevocabile di condanna per uno dei delitti dei p.u. contro la P.A., vale a dire quelli contenuti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale (così, tra le tante Corte Conti, Sez. giur. Campania, n. 534/2012, con la giurisprudenza ivi richiamata; id., Sez. giur. Lazio, n. 254/2012).
La legittimità costituzionale della norma, nell’interpretazione letterale testè delineata, è stata, peraltro, riconosciuta dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 355/2010, la quale, nel dichiarare inammissibili e/o infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 30-ter, prospettate da varie Sezioni giurisdizionali, ha avuto modo di sottolineare, tra l’altro, che “…..la scelta di non estendere l’azione risarcitoria anche in presenza di condotte non costituenti reato, ovvero costituenti un reato diverso da quelli espressamente previsti, può essere considerata non manifestamente irragionevole…”.
Con successive pronunce di inammissibilità o manifesta infondatezza, la Corte Costituzionale ha ribadito la necessità, ai fini dell’azionabilità del danno all’immagine innanzi al giudice contabile, di una pronuncia irrevocabile di condanna per uno dei delitti rientranti nel novero di quelli dei pubblici ufficiali contro la P.A. (ordinanze nn. 219, 220 e 221 del 2011).
Alla luce di tutto quanto testè esposto, tenuto conto dell’assenza nel caso all’esame di fattispecie penalmente illecita -rectius di condanna definitiva per reato “proprio” dei p.u.- va dichiarata l’inammissibilità della citazione per danno all’immagine (della Regione Campania) e alla reputazione (del Comune di Napoli) proposta dall’Organo requirente nei confronti dei Sigg.ri Antonio Bassolino, Riccardo Marone, Ferdinando Balzamo, Ferdinando Di Mezza, Rosa Iervolino e Gennaro Mola.
Nondimeno, con specifico riferimento alla posizione del Sig. Massimo Paolucci, il quale non si è costituito nel presente giudizio e dunque non ha proposto alcuna specifica eccezione sul punto, permane la necessità, che verrà successivamente soddisfatta, di vagliare il merito della domanda attorea (anche) in relazione ai contestati danni non patrimoniali all’immagine ed alla reputazione.
Tutto ciò in adesione alla sentenza delle SS.RR. di questa Corte n. 13/2011/QM, depositata il 03.08.2011, la quale ha evidenziato il carattere personale al singolo convenuto dell’eccezione di nullità di cui al richiamato art. 17, comma 30–ter, e ne ha escluso la rilevabilità d’ufficio.
8. Deve ora essere scrutinata l’eccezione di prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa, sollevata dai convenuti Bassolino, Balzamo e Marone, i quali hanno sottolineato che l’invito a dedurre (atto che ha interrotto la prescrizione) è stato notificato nel 2008, mentre le rispettive cariche sarebbero venute a scadenza il 24 maggio 2000 (Bassolino), il 14 settembre 2000 (Balzamo) ed il 16 marzo 2011 (Marone).
La predetta eccezione, a giudizio del Collegio, deve essere rigettata.
Essa, infatti, risulta inammissibile per tardività, in quanto formulata con la memoria di costituzione in giudizio depositata solo in data 9 novembre 2010, in vista dell’udienza del 18 novembre 2010.
Sul punto, la giurisprudenza di questa Corte ha avuto modo di evidenziare l’onere per il convenuto di proporre, con la comparsa di risposta e dunque nei termini di costituzione in giudizio stabiliti dall’art. 166 c.p.c. (ossia “almeno venti giorni prima dell’udienza di comparizione indicata nell’atto di citazione”), “le eventuali domande riconvenzionali e le eccezioni processuali e di merito che non siano rilevabili d’ufficio”, onde evitare di incorrere nella decadenza specificamente prevista dall’art. 167, comma 2, c.p.c., come modificato dall’art.2, comma 3, lett. b-ter), d.l. 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, nella legge 14 maggio 2005, n.80 (così, tra le altre, Corte Conti, Sez. giur. Lombardia, 22 aprile 2009, n. 274).
D’altro canto, l’art. 171, comma 2, c.p.c., come sostituito dall’art.13 legge 26 novembre 1990, n.353, nel consentire la costituzione tardiva del convenuto, specifica che “restano ferme per il convenuto le decadenze di cui all’art. 167 c.p.c.”.
In ogni caso, poi, la sollevata eccezione di prescrizione risulta infondata anche nel merito.
Giova premettere, al riguardo, che in materia di responsabilità amministrativo-contabile, ai sensi dell’art.1, comma 2, legge 20/94 e s.m.i., il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso, dalla data della sua scoperta.
Più in particolare, la costante giurisprudenza di questa Corte, leggendo ed interpretando il richiamato art.1, comma 2, in correlazione alla regola generale posta dall’art. 2935 c.c. (“la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”), si è espressa nel senso che, ai fini della decorrenza della prescrizione, non è sufficiente il compimento della condotta illecita, ma occorre (anche) un evento dannoso avente i caratteri della concretezza, dell’ attualità e della conoscibilità obiettiva da parte della Pubblica Amministrazione (così, tra le altre, Corte Conti, Sez. giur. Campania, n.143/2012).
In altri termini, il momento della esteriorizzazione obiettiva del danno ingiusto costituisce il dies a quo della prescrizione, perché solo nel momento in cui lo stesso si manifesta all’esterno diviene obiettivamente percepibile e conoscibile, con la conseguenza che, prima di questo momento, non è configurabile una inerzia giuridicamente rilevante, in capo al titolare del diritto, nel far valere il diritto stesso.
Orbene, dall’ applicazione dei principi testè delineati alla fattispecie vagliata in questa sede, emerge che l’esordio del termine quinquennale di prescrizione deve essere identificato nel momento conclusivo dei controlli eseguiti in sede ispettiva (20.11.2007, data della relazione dell’Ispettorato Generale di Finanza), in quanto l’illiceità del relativo esborso non avrebbe potuto ritenersi obiettivamente conoscibile prima di tale momento (in termini, Corte Conti, Sez. giur. Campania, 26 ottobre 2011, n.1856).
Il citato termine prescrizionale risulta, allora, essere stato validamente interrotto dalla notifica dell’invito a dedurre, avvenuta, rispettivamente, in data 18.9.2008 (Sig. Marone), 22.9.2008 (Sig. Bassolino) e 24.9.2008 (Sig. Balzamo) (sull’idoneità, a fini interruttivi della prescrizione, del cd invito a dedurre, vedasi, tra le altre, Corte Conti, Sez. riunite, 18 luglio 2007, n. 4; Corte Conti, Sez. riunite, 20 dicembre 2000, n.14/QM).
Per mera completezza, peraltro, si osserva che, nell’ipotesi in cui l’esordio della prescrizione fosse coinciso con il pagamento degli emolumenti ai lavoratori assegnati all’Ente di Bacino NA5, la medesima prescrizione, tenuto conto della data di notifica degli inviti a dedurre, avrebbe, comunque, potuto coprire le sole somme erogate a tutto il settembre 2003, a fronte di una contestazione che riguarda il ben più ampio periodo gennaio 2003-settembre 2007.
9. Il Collegio è, infine, chiamato ad esaminare le richieste istruttorie formulate, sia pure in via subordinata, da alcune difese (Di Mezza, Iervolino e Mola), al fine di acquisire ogni utile documentazione, da cui possa evincersi il numero dei lavoratori effettivamente impiegati nel periodo considerato, tenendo conto delle assenze per ferie, malattie e permessi, nonché delle mansioni di ciascuno.
Le medesime richieste vanno disattese, in considerazione dell’adeguatezza ed esaustività degli elementi di giudizio già acquisiti.
10. Terminato lo scrutinio delle eccezioni pregiudiziali e preliminari, il Collegio può dedicarsi all’esame del merito della vicenda, partendo dalla contestazione relativa al danno patrimoniale diretto, che l’Organo requirente ha individuato negli stipendi inutilmente erogati a gran parte dei lavoratori assegnati all’Ente di Bacino NA 5 nel periodo 2003- settembre 2007.
A tal riguardo, il Collegio è dell’avviso che la pretesa attorea meriti accoglimento, sia pure nei termini e limiti di seguito esposti, sussistendo tutti i presupposti della ipotizzata responsabilità amministrativa.
Nello specifico, data per pacifica la sussistenza del cd rapporto di servizio con l’Amministrazione danneggiata (da individuarsi, come si vedrà meglio in seguito, unicamente nel Comune di Napoli), l’elemento oggettivo del pregiudizio erariale emerge incontestabile dagli atti di causa.
Orbene, la situazione di non compiuta utilizzazione delle energie lavorative disponibili si appalesa evidente, innanzitutto, mettendo a confronto il notevole numero dei lavoratori assegnati all’Ente di Bacino NA 5 (362) con l’obiettivo, già in astratto del tutto minimale, al cui perseguimento il medesimo Ente è stato, sin dall’origine, destinato nell’ambito della raccolta differenziata (raccolta del solo materiale cartaceo, per di più proveniente unicamente da utenze non domestiche; vedasi nota n.4085 del 7.9.2000 dell’Assessore pro-tempore Balzamo).
Estremamente significativo risulta, altresì, il rapporto tra la forza lavoro assegnata ed il numero, del tutto inadeguato, di automezzi disponibili (al massimo 50, peraltro non tutti funzionanti ed in buone condizioni, secondo quanto incontestabilmente emergente dalla relazione dell’Ispettorato Generale di Finanza, pagg. 52 e ss).
Né vanno tralasciati i ricavi, invero alquanto limitati, conseguiti, in relazione alla raccolta differenziata, dal Bacino NA 5 (entrate registrate nell’arco temporale 2003/2007 pari ad euro 1.747.762,56-vedi pag. 75 della richiamata relazione dell’Ispettorato Generale di Finanza- a fronte di una forza lavoro potenziale di 362 uomini per un costo complessivo per stipendi, nel medesimo arco temporale, di euro 48.224.029,90).
D’altro canto, è presente agli atti di causa una notevole quantità di atti, provenienti da soggetti diversi, da cui traspare la preoccupazione dell’individuazione di soluzioni operative, poi mai concretamente messe in campo, in grado di garantire il pieno impiego, evidentemente non sussistente, dei citati lavoratori (vedasi, ad es., le richieste dell’Ing. Vinciguerra del 9.11.2000 e 28.11.2000 di ampliamento delle competenze dell’Ente Bacino NA5; l’analoga richiesta di CISPSEL del 30.5.2001; la richiesta di incremento del parco veicolare dell’Ing. Vinciguerra dell’8.11.2006, prot. n. 915).
Emerge, allora, a giudizio del Collegio, un quadro complessivo, incentrato su di una pluralità di elementi, che depone univocamente per l’inoperatività di una parte dei lavoratori.
A tal riguardo, l’Organo requirente, partendo dalla circostanza (non contestata) che i 50 autoveicoli disponibili avevano un’abitabilità massima di 3 persone cadauno, è arrivato alla conclusione che ogni giorno potevano essere impiegati (al massimo) 150 lavoratori (50x3), in luogo dei 362 potenzialmente disponibili, con una differenza di n.212 lavoratori, cui parametrare la disutilità della spesa stipendiale sostenuta.
Trattasi di un ragionamento idoneo, a giudizio del Collegio, a confermare, anche alla luce degli altri elementi sopra indicati, la condizione di non compiuta ed ottimale utilizzazione della forza lavoro a disposizione dell’Ente Bacino NA5, con la disutilità (di una parte) delle competenze stipendiali erogate nel periodo di riferimento.
Né le conclusioni testè esposte risultano inficiate dal richiamo operato dai convenuti alla circostanza per cui decine di lavoratori sarebbero stati quotidianamente adibiti a mansioni (ad es. di carattere amministrativo) diverse da quelle strettamente connesse con l’utilizzo degli stessi automezzi, nonché all’incidenza di istituti, quali le ferie, i permessi, le malattie.
Orbene, per quanto riguarda il primo profilo (lavoratori adibiti a mansioni “diverse”, ad iniziare da quelle di carattere amministrativo), va rilevato che, in base alla normativa di riferimento (ordinanza ministeriale n.2948/99, la quale consentiva assunzioni a tempo determinato unicamente in funzione della realizzazione di specifici obiettivi percentuali di raccolta differenziata e comunque con le procedure di cui all’art.16 legge 65/87, attivabili solo per livelli non richiedenti un titolo di studio superiore alla scuola dell’obbligo) ed in conformità al relativo inquadramento contrattuale (operai di III e IV livello del contratto Federambiente per i lavoratori del settore delle aziende esercenti i servizi di igiene ambientale), il personale assegnato all’Ente Bacino NA 5 avrebbe dovuto essere destinato solo ad attività di raccolta differenziata in senso stretto; l’utilizzo per compiti diversi, ove intervenuto, risulta, dunque, illegittimo e dello stesso si può tenere conto, se del caso, solo ai fini della valutazione della cd utilitas.
Per quanto riguarda, invece, la possibile rilevanza di “assenze giustificate” per malattie, ferie e permessi, appare alquanto inverosimile, in assenza di una puntuale dimostrazione di segno contrario, la contemporanea incidenza dei predetti istituti per ben 212 lavoratori (362-150).
11. In relazione al profilo della sussistenza di condotte antigiuridiche, il Collegio è dell’avviso che gli atti di causa lascino emergere, con sufficiente chiarezza, i comportamenti dei convenuti, forieri di danno erariale.
Nello specifico, risulta pacifico che, a seguito dell’introduzione della Legge regionale n.10/93, i vertici dell’Amministrazione comunale in carica illo tempore si siano tenacemente opposti alla costituzione del Consorzio di Bacino NA 5 (vedasi la nota del 15 marzo 1994, prot. n. 2879, con la quale il Sig. Marone ha contestato l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte della Regione, nonché quella, di analogo contenuto, del 13 luglio 1998, prot. n.316, a firma del Sig. Bassolino).
Nondimeno, a questa decisione, che ha comportato il sostanziale inserimento dell’Ente di Bacino NA5 nella struttura burocratica del Comune, non è seguita, nel periodo immediatamente successivo né in quello più ampio considerato in questa sede (che arriva sino al 2007), una formale regolamentazione del medesimo Ente, con la definizione, da parte dei soggetti investiti (come i convenuti) di poteri di indirizzo politico-amministrativo, di adeguati obiettivi, nonché di ruoli, competenze e responsabilità chiari ed immediatamente intellegibili.
Ciò ha determinato e favorito una gestione dell’Ente in questione, connotata da evidenti profili di diseconomicità ed inefficienza, il cui aspetto più eclatante è risultata la ridotta utilizzazione dell’ampia forza lavoro potenzialmente disponibile.
Emerge allora palese l’infondatezza delle argomentazioni difensive, volte a fa risaltare la piena legittimità, alla luce della normativa di riferimento, della scelta di non costituire il Consorzio di Bacino NA 5.
L’irrazionalità della medesima scelta si coglie, infatti, se messa in relazione con la sostanziale abdicazione, cui hanno provveduto i convenuti, rispetto alle loro funzioni di indirizzo politico-amministrativo.
Ai soggetti che si sono succeduti nei ruoli di Sindaco ed Assessore al ramo della Nettezza urbana (nonché di Commissari ad acta) nel periodo successivo all’introduzione della Legge regionale 10/93 e sino al 2007 (ultimo anno considerato dalla Procura contabile ai fini delle proprie contestazioni) risulta, infatti, imputabile il censurabile disinteresse per le sorti di un Ente, dalla dotazione numerica così consistente e dal ruolo –potenzialmente strategico- nel segmento della raccolta differenziata, essendo mancata l’adozione di scelte di fondo, in grado di garantire il pieno coinvolgimento del medesimo Ente (e dei lavoratori ad esso assegnati) nell’attività della raccolta differenziata.
Con particolare riferimento alla posizione della Sig.ra Iervolino, Sindaco del Comune di Napoli a partire dal 2001, in contrasto con le tesi difensive sul punto, il Collegio ritiene che il ruolo apicale rivestito all’interno dell’Amministrazione comunale avrebbe imposto l’esercizio di poteri di direttiva nei confronti dell’Assessori con specifica delega in materia di nettezza urbana, siccome funzionali ad assicurare la compiuta operatività di un Ente, rappresentante, di fatto, un vero e proprio Ramo della medesima Amministrazione.
Più in generale, come anticipato, la colpevole inerzia dei convenuti ha fatto sì che l’Ente di Bacino NA 5 restasse, per un periodo alquanto lungo (solo nel 2007 sono state attivate le prime iniziative, preliminari al passaggio dei dipendenti ad A.S.I.A) in una situazione di sostanziale abbandono, essendo mancata ogni minima attività di programmazione delle relative attività, nonché di gestione delle risorse strumentali ed umane ad esso assegnate.
Ai lavoratori attribuiti al citato Ente è stato, infatti, affidato e mantenuto nel tempo un compito del tutto marginale e circoscritto (raccolta del solo materiale cartaceo, peraltro proveniente unicamente da utenze non domestiche), nonostante le sollecitazioni provenienti da più parti per l’impiego degli stessi lavoratori anche in altri ambiti della raccolta differenziata, al fine precipuo di evitare inutili sprechi di risorse (vedasi, ad es., le note indirizzate a tal fine dall’Ing. Vinciguerra, Dirigente di fatto del predetto Ente, all’Assessore Paolucci in data 9.11.2000, prot. n. 4892 ed in data 28.11.2000, prot.n.282; quella di CISPSEL del 30.5.2001).
D’altro canto, la necessità di dotare l’Ente Bacino NA 5 di maggiori competenze, allo scopo di meglio utilizzare le risorse lavorative ad esso assegnate, risulta essere stata espressamente delineata anche nell’ordinanza n.43/01 del Sub-Commissario per l’emergenza rifiuti.
La condizione di ridotta utilizzazione della forza lavoro è stata, altresì, favorita dalla mancata assunzione di iniziative e decisioni concrete, tali da consentire all’Ente di Bacino di disporre di un adeguato parco veicolare; tutto ciò nonostante le diverse sollecitazioni pervenute in tal senso (vedasi, ad es., la nota inoltrata dall’Ing. Vinciguerra all’Assessore-Commissario ad acta Mola in data 8.11.06, prot. n. 915).
A tal riguardo, va evidenziato, in contrasto con le argomentazioni difensive sul punto, che è senza dubbio riconducibile al Comune di Napoli la decisione relativa alla ripartizione tra l’Ente di Bacino NA 5 e la soc. A.S.I.A, in termini estremamente penalizzanti per il primo, degli automezzi forniti dal Commissario di governo per l’emergenza rifiuti.
Risulta dagli atti di causa, infatti, come sia stata l’Amministrazione comunale a disporre il trasferimento in proprietà ad A.S.I.A. di n.306 automezzi forniti dal Commissariato, successivamente conferiti in comodato, per una ridottissima parte (50), da A.S.I.A. all’Ente di Bacino NA 5 (vedi pagg. 52 e ss della relazione dell’Ispettorato Generale di Finanza; la nota di A.S.I.A. in data 31.3.05, prot. n. 4207/05).
Va, infine, stigmatizzata l’assenza di ogni attività di programmazione, volta ad evitare la diseconomica sovrapposizione, più volte registratasi, tra le funzioni di A.S.I.A. (e delle società private cui la stessa si è di volta in volta rivolta) e l’Ente di Bacino, con l’emersione di incresciosi episodi di contrapposizione, anche fisica, tra gli addetti delle prime e dell’Ente (vedasi la nota dell’Ing. Vinciguerra al Commissario ad acta Mola dell’8.11.2006, prot. n. 915; la relazione della soc. TERGA srl del 9.7.2007; la relazione della medesima società in data 29.9.07, riportata, per stralci, in quella dell’Ispettorato Generale di Finanza, pag.51).
Risulta allora confermato che, alla mancata costituzione del Consorzio, con conseguente inserimento dell’Ente di Bacino NA5 nella struttura burocratica comunale, non è seguita, ad opera delle persone che si sono succedute nella cariche di Sindaco ed Assessori alla Nettezza Urbana, alcuna, minima attività di programmazione delle relative attività, nonché di gestione delle risorse umane e strumentali ad esso assegnate.
Ciò ha determinato e favorito, per i profili che rilevano in questa sede, una evidente dispersione della forza lavoro disponibile, con effettiva utilizzazione, per i limitati obiettivi avuti di mira (peraltro largamente non raggiunti), solo di una minima parte di essa.
A tal riguardo, non risulta appagante la tesi difensiva, volta a valorizzare la circostanza per cui la gestione dei lavoratori in questione non sarebbe stata di competenza dell’ Organo di vertice politico, in quanto la medesima sarebbe spettata a soggetti esterni all’Amministrazione (CISPSEL prima e TERGA poi), sulla base di apposite convenzioni.
La responsabilità amministrativa individuata in questa sede, infatti, non riposa su carenze ed omissioni nella gestione “minuta” (alias tecnico-operativa) dei lavoratori (in termini, ad es., di permessi e/o organizzazione di turni), ma sul mancato compimento di scelte di fondo, in grado di valorizzare al meglio il ruolo, potenzialmente strategico, dell’Ente Bacino NA 5 nell’ambito della raccolta differenziata, con la chiara enucleazione di obiettivi adeguati e ben più pregnanti di quelli realmente affidati (e peraltro nemmeno pienamente raggiunti) e l’attribuzione di idonei mezzi strumentali.
Né le conclusioni testè esposte sono inficiate dalla circostanza, per contro richiamata dai convenuti Iervolino, Di Mezza e Mola, per cui l’attività dell’Ente del Bacino NA 5 sarebbe stata correttamente inserita nel più ampio Programma di gestione dei rifiuti solidi urbani ed assimilabili, approvato con deliberazione della Giunta regionale n.2671 del 3.8.04 ed avallato dal Commissario di Governo in data 8.9.04.
Il medesimo Programma avrebbe attribuito un ruolo centrale alla raccolta differenziata, da realizzarsi attraverso una molteplicità di azioni, prevedenti, tra l’altro, l’utilizzo del personale del Bacino NA 5.
Il predetto Programma si connota, infatti, per una evidente genericità in relazione al profilo delle attività demandate al Bacino ed all’utilizzo dei lavoratori ad esso assegnati, limitandosi a prevedere, unicamente ed in maniera del tutto apodittica, l’impiego ai fini della raccolta differenziata “del personale del Bacino NA 5 che ha maturato esperienza nella raccolta differenziata degli imballaggi e che quindi può costituire un potenziamento delle capacità dell’ASIA”, cui viene, comunque, riservato il ruolo di soggetto unico attuatore (pagg. 3 e 7).
Allo stesso modo, a giudizio del Collegio, non può valere ad escludere la responsabilità dei convenuti, l’adozione in data 14.11.2001, ad opera di CISPSEL Service, del Piano di attività dell’Ente Bacino, il quale sarebbe stato fatto proprio dal Commissario ad acta con decretazione in calce allo stesso.
A tal riguardo, non può non rilevarsi che al documento in questione, destinato, peraltro, a valere “nell’attesa di un ampliamento” –mai avvenuto- “delle attività dell’Ente” (così pag. 2), non risulta essere stata data la benchè minima attuazione, così come testimoniato dal permanere, anche a distanza di anni, della questione della non completa utilizzazione della forza lavoro disponibile (vedasi, al riguardo, la nota dell’Ing. Vinciguerra al Commissario ad acta Mola dell’8.11.2006, prot. n. 915;la relazione della soc. TERGA srl del 9.7. 2007; la relazione della medesima società in data 13.9.2007, richiamata a pag. 50 della relazione dell’Ispettorato Generale di Finanza).
12. Dai comportamenti omissivi testè delineati è derivato, in termini di nesso di causalità, un sicuro danno erariale, rappresentato dagli stipendi inutilmente erogati ad una cospicua parte dei lavoratori assegnati all’Ente di Bacino NA5.
A tal proposito, con specifico riferimento alla posizione dei convenuti Bassolino, Balzamo e Marone, il Collegio reputa irrilevante la circostanza per cui gli stessi erano già cessati dalle rispettive cariche al momento (2003-settembre 2007) del pagamento degli emolumenti, costituenti l’addebitato pregiudizio erariale.
I convenuti in questione, con la scelta irrazionale di non costituire il Consorzio, senza occuparsi delle sorti dell’Ente conseguentemente “fagocitato” all’interno dell’apparato burocratico comunale, hanno, infatti, creato i presupposti per la successiva emersione del pregiudizio erariale.
Peraltro, il Collegio, con riferimento al danno patrimoniale diretto vagliato in questa sede ed in contrasto con la posizione della Procura attrice, ritiene che esso si sia integralmente prodotto a carico del (solo) Comune di Napoli, rappresentante l’unica Amministrazione danneggiata (sulla spettanza al giudice del potere di provvedere all’esatta e concreta individuazione dell’Amministrazione danneggiata, vedasi, ex multis, Corte Conti, Sez. giur. Umbria, n.139/2011; id., Sez. giur. Puglia, n. 744/2010).
Dagli atti di causa è, infatti, emerso che i fondi provenienti dal Commissario di Governo per l’Emergenza rifiuti transitavano nel bilancio comunale, per essere gestiti ed utilizzati dal Comune ai fini del pagamento degli stipendi ai lavoratori assegnati all’Ente di Bacino NA 5 (vedi pag. 34 della Relazione dell’Ispettorato Generale di Finanza e le note dell’Ing. Vinciguerra del 13.6. 2001, prot. n. 394 e del 17.9.07, prot. n. 490).
Conseguentemente, l’Ente, a carico del quale si è prodotto, in via diretta ed immediata, il contestato pregiudizio erariale, va individuato nel solo Comune di Napoli.
13. Le condotte omissive dei convenuti Bassolino, Balzamo, Marone, Iervolino, Mola, Di Mezza e Paolucci risultano connotate da colpa grave, denotando la scarsissima ed inescusabile considerazione riservata all’integrità delle finanze dell’Amministrazione comunale.
A tal riguardo, deve essere ribadito che, per un arco temporale alquanto lungo, un Ente come quello di Bacino NA5, dalla dotazione numerica così consistente e dal ruolo potenzialmente così strategico nel segmento della raccolta differenziata, è stato mantenuto in situazione di sostanziale inoperatività, nonostante le sollecitazioni pervenute da più parti in ordine alla necessità di ampliamento dei relativi obiettivi ed attività, nonché di compiuta utilizzazione della forza lavoro ad esso facente capo.
Il discorso investe anche la posizione dell’Assessore (nonché Commissario ad acta) Gennaro Mola, benchè, come sottolineato dalla difesa, in carica dal giugno 2006 e promotore della delibera giuntale n.742 del 1 marzo 2007, prevedente l’incarico ad ASIA ad attivare le procedure per il passaggio nel proprio organico dei lavoratori dell’Ente Bacino Na 5.
E’ mancata, infatti, (anche) da parte del Sig. Mola l’attivazione di misure minimali (ad iniziare da quelle volte all’ ampliamento degli obiettivi dell’Ente), le quali avrebbero potuto ovviare, sia pure in via temporanea (in vista, cioè, della realizzazione del predetto passaggio, richiedente tempi presumibilmente non brevi, come poi concretamente accaduto), alla situazione di sottoutilizzo dei lavoratori.
14. Si pone a questo punto la necessità di provvedere alla esatta quantificazione della somma da porre a carico dei convenuti, a titolo di condanna per danno patrimoniale diretto, ed alla relativa ripartizione.
Come più volte anticipato, l’Organo requirente, partendo dalla constatazione dei mezzi potenzialmente disponibili per la raccolta differenziata nel periodo considerato (al più 50, con abitabilità massima di 3 persone), ha dedotto che in una singola giornata lavorativa avrebbero potuto essere impiegati al massimo 150 (50 x 3) dei 362 lavoratori complessivamente assunti, con conseguente inutilizzazione, ogni giorno, di n. 212 lavoratori (362-150), comportanti un costo medio, non contestato, per stipendi, di euro 133.215,55 nell’intero periodo considerato 2003/settembre 2007 (pagg. 6 e 12 dell’atto di citazione).
Di qui la configurazione, a titolo di danno patrimoniale diretto, dell’importo complessivo di euro 28.241.697,10, pari agli stipendi inutilmente erogati a n.212 lavoratori nel predetto arco temporale (133.215,55 x 212).
Il Collegio, pur reputando sostanzialmente condivisibile tale tipo di ragionamento, stima comunque necessario svolgere ulteriori considerazioni.
In primo luogo, si ritiene necessario valutare la possibile incidenza di assenze, nello stesso periodo, dovute all’operatività di istituti quali le ferie, le malattie ed i permessi.
In altri termini, se risulta alquanto inverosimile che 212 lavoratori sia siano contemporaneamente assentati dal lavoro perché in ferie, malattia o permesso (contrariamente a quanto sembrano ipotizzare le argomentazioni difensive sul punto), nondimeno è del tutto ragionevole ritenere che una quota di essi lo abbia effettivamente fatto, con la conseguenza di non poter considerare le relative retribuzioni come inutilmente erogate.
La predetta quota va equitativamente stimata nella misura del 15%, con la conseguenza che il danno contestato va ridotto dell’eguale percentuale del 15%, riducendosi, conseguentemente, ad euro 24.005.442,54 (pari all’ 85% di 28.241.697,10).
Di più; il Collegio ritiene necessario considerare i ricavi per euro 1.747.762,56 conseguiti nel periodo considerato (2003-settembre 2007) dall’Ente di Bacino NA 5 per l’attività di raccolta differenziata (vedasi relazione dell’Ispettorato Generale di Finanza, pag. 75).
Essi rappresentano, infatti, vantaggi comunque conseguiti dall’Amministrazione ai sensi dell’art.1, comma 1, legge 20/94 e s.m.i. (in termini, Corte Conti, Sez. giur. Campania, n. 23/2011); conseguentemente, il pregiudizio erariale, come sopra individuato, va fissato in euro 22.257.679,98 (24.005.442,54 -1.747.762,56).
Sempre in tema di utilitas, vanno considerate, a giudizio del Collegio, le retribuzioni erogate, nell’arco temporale considerato, ai lavoratori adibiti a mansioni “interne”, non strettamente attinenti, cioè, alla realizzazione ed effettuazione della raccolta differenziata.
A tal riguardo, va ribadito che, in base alla normativa di riferimento (ordinanza ministeriale n.2948/99) ed in conformità all’inquadramento contrattuale (operai di III e IV livello del contratto Federambiente), il personale assegnato all’Ente Bacino NA 5 avrebbe dovuto essere destinato solo ad attività di raccolta differenziata in senso stretto.
Conseguentemente, l’utilizzo per finalità diverse, intervenuto per 95 unità secondo la relazione dell’Ispettorato Generale di Finanza (pagg.37 e 38), risulta illegittimo.
Nondimeno, deve ritenersi che, dell’attività espletata da tali soggetti (ben 17 dei quali adibiti a mansioni di carattere amministrativo; vedasi pagg. 37 e 38 della citata relazione), l’Ente di Bacino (alias, Comune di Napoli) si sia, comunque, avvantaggiato.
L’entità della predetta utilitas va fissata, in via equitativa, in una percentuale pari al 30% del pregiudizio erariale, come sopra individuato, con la conseguenza che lo stesso si riduce ad euro 15.580.375,98 (corrispondente al 70% di euro 22.257.679,98 ).
Ritiene, ancora, il Collegio che, ai fini di una corretta quantificazione del danno, debba tenersi conto dell’apporto causale di altri soggetti non evocati in giudizio.
Ci si riferisce, in primo luogo, al Sub-Commissario all’emergenza rifiuti, il quale, con l’adozione dell’ordinanza n.23 del 23.2.2001, ha disposto, in maniera del tutto illegittima, la conversione del rapporto di lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato (con aumento dell’orario di lavoro) per i dipendenti dell’Ente Bacino NA 5 (sulla illegittimità di tale ordinanza vedi T.A.R. Campania, n. 10078/2004, confermata da Consiglio di Stato n. 4739/09).
Allo stesso modo, deve considerarsi il ruolo dei consiglieri comunali (investiti di poteri decisionali finali in materia di servizi pubblici locali ex art. 42 T.U.E.L.), i quali, con la decisione di istituire A.S.I.A., affidandole il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani su tutto il territorio comunale, hanno sminuito oltremodo il ruolo che l’Ente di Bacino, con la sua cospicua dotazione di personale, avrebbe potuto rivestire nell’ambito della raccolta differenziata.
Né va tralasciata la stessa “ritrosia” di A.S.I.A. nel mettere a disposizione dell’Ente Bacino NA 5 i richiesti automezzi (vedasi nota n.415 del 23.5.2001 dell’Ing. Vinciguerra al Direttore Generale di ASIA, avente analogo contenuto alla precedente n. 2362 del 23 aprile 2001).
Alla luce degli evidenziati apporti causali, il danno erariale, come sopra da ultimo esposto, va ridotto di una ulteriore percentuale, fissata equitativamente nel 60%, con la conseguenza di ridursi ad euro 6.232.150,39 (40% di 15.580.375,98).
Va, infine, tenuto conto, a giudizio del Collegio, del particolare contesto ambientale, connotato da profonde tensioni sociali, in cui i convenuti si sono trovati ad operare, giustificante una ulteriore riduzione del 10%, cosicchè il pregiudizio da porre a carico dei medesimi convenuti, a titolo di danno patrimoniale diretto, sarà pari complessivamente ad euro 5.608.935,35 (90% di euro 6.232.150,39).
Lo stesso danno va addossato nella misura del 25% cadauno (pari ad euro 1.402.233,83) ai Sigg.ri Ferdinando Di Mezza e Gennaro Mola, in quanto Assessori alla nettezza Urbana (il primo dal luglio 2001 al giugno 2006, il secondo dal giugno 2006), oltrechè Commissari ad acta, con il compito specifico di adottare un piano di attività, idoneo a garantire il completo impiego del lavoratori assegnati all’Ente di Bacino NA 5 (ordinanza n. 43 del 12 settembre 2001 del Sub-Commissario delegato all’Emergenza Rifiuti).
Il restante 50% (euro 2.804.467,67) va addebitato, in parti eguali, ai Sigg.ri Antonio Bassolino, Riccardo Marone, Ferdinando Balzamo, Rosa Iervolino e Massimo Paolucci, ciascuno dei quali sarà, dunque, chiamato al pagamento dell’eguale importo di euro 560.893,53.
Sui predetti importi sono dovuti interessi e liquidazione, come da dispositivo.
15. Resta, infine, di vagliare la richiesta risarcitoria relativa al danno alla reputazione del Comune di Napoli ed all’immagine della Regione Campania.
Il vaglio è evidentemente circoscritto alla posizione del solo Sig. Massimo Paolucci, essendo stata già pronunciata l’inammissibilità, ex art. 17, comma 30-ter, d.l. 78/09, della medesima richiesta nei confronti degli altri convenuti.
Al riguardo, si ritiene di non doversi soffermare sulla configurabilità in astratto del danno all’immagine alla P.A. (nel quale, come anticipato, va ricondotto quello alla reputazione), costituendo la relativa risarcibilità un principio del tutto consolidato nella giurisprudenza sia della Corte dei Conti (si veda, per tutte, C. Conti, Sez. II, n.114/94; C. Conti, Sez. Lombardia, n.31/94; C. Conti, Sez. Sardegna, n.372/97; C. Conti, Sez. I, n.10/98; C. Conti, Sez. II, n.207/98; C. Conti SS.RR. n.16/99/QM; C. Conti, Sez. Lombardia, n.1551/99; C. Conti, Sez. I, n.96/2002; C. Conti, Sez. Lazio, n.439/2003; C. Conti, SS.RR., n.10/2003/QM; C. Conti, Sez. Lombardia, n.433/04; C. Conti, Sez. I, n.49/A/2004; C. Conti, Sez. I, n. 173/A; C. Conti, Sez. II, n. 231/07; C. Conti, Sez. I, n. 202/08; C. Conti, Sez. Campania, n. 686/09; Corte Conti, Sez. I, n. 97/09; C. Conti, Sez. Campania, n. 1942/2011) sia della Corte di Cassazione (Cass., Sez. un., n.5568/97; Cass., Sez. un., n.744/99; Cass., Sez. un., n.98/98; Cass. Sez. un., n. 20886 del 6 aprile 2006).
Tale danno consiste, più in particolare, nel grave nocumento arrecato al prestigio, all’immagine ed alla personalità pubblica della P.A., in conseguenza della condotta illecita serbata dai propri dipendenti.
Ogni azione dannosa compiuta dal pubblico agente in violazione dell’art. 97 Cost. (in dispregio delle funzioni e responsabilità degli agenti pubblici) “si traduce, infatti, in un’alterazione dell’identità della pubblica amministrazione e, più ancora, nell’apparire di una sua immagine negativa, in quanto struttura organizzata confusamente, gestita in maniera inefficiente, non responsabile e non responsabilizzata” (così, testualmente, Corte Conti, Sez. riunite, 23 aprile 2003, n. 10/QM).
Va, peraltro, evidenziato che il perfezionamento del danno all’immagine, nella sua configurazione tradizionale di danno evento c.d. esistenziale, rilevante ex se nell’ambito della clausola generale contenuta nell’art.2043 c.c.. (sul punto, C. Conti, SS.RR., n.10/2003/QM), non necessita di una deminutio patrimonii e rileva, dunque, immediatamente a seguito dell’intervenuto compimento di specifiche condotte illecite dei pubblici dipendenti, idonee a determinare concretamente il pregiudizio del bene tutelato.
Il più recente orientamento giurisprudenziale è, però, propenso a ricondurre il danno rappresentato dalla violazione della personalità pubblica dell’Amministrazione, costituzionalmente connotata da efficienza ed imparzialità, nell’alveo dell’art. 2059 c.c., oggetto di una “interpretazione costituzionalmente orientata, tesa a ricomprendere, nell’astratta previsione della norma, ogni danno di natura non patrimoniale derivante da lesione di valori inerenti alla persona, comprendendo tra essi il danno (spesso definito in dottrina ed in giurisprudenza come esistenziale) derivante dalla lesione di interessi di rango costituzionale inerenti alla persona stessa” (Corte dei Conti, Sez. I, 23 maggio 2008, n. 231; Corte Conti, Sez. I, 16 aprile 2007, n. 94; Corte Conti, Sez. Lombardia, 23 gennaio 2008, n. 34; Corte Conti, Sez. Lombardia, 30 luglio 2008, n. 529; in termini, sentenza SS.UU. della Corte di Cassazione n. 26972/2008).
Il danno all’immagine viene allora configurato quale danno-conseguenza, sebbene con la possibilità di ricorso alla prova presuntiva.
Orbene, nel caso di specie, la pretesa attorea non può essere accolta, in quanto non assistita, secondo il Collegio, da adeguati e significativi riscontri probatori (che avrebbero dovuto essere forniti dalla Procura contabile ex art. 2697 c.c.), in ordine ai danni non patrimoniali riconducibili, in via diretta ed immediata, alla specifica vicenda illecita contestata in questa sede (inutilizzazione di cospicua parte dei lavoratori assegnati all’Ente Bacino NA5).
Lo stesso Organo requirente, del resto, nell’atto di citazione, radica la prova del danno non patrimoniale “nel fatto notorio, essendo sotto gli occhi di tutta la collettività organizzata sul territorio la tragica vicenda dei rifiuti in Campania….”
Senonchè, nella fattispecie all’esame, il fatto contestato (ed asseritamente generatore del lamentato discredito) non è, a ben vedere, la vicenda dei rifiuti in quanto tale, ma altra, diversa situazione, sia pure collegata, quale quella del mantenimento in condizioni di sostanziale inoperatività di gran parte dei lavoratori assegnati all’Ente Bacino Na 5.
16. Conclusivamente, alla luce di tutto quanto sopra esposto, il Collegio ritiene accoglibile la domanda attorea, nei termini e limiti sopra visti e con esclusivamente riferimento al danno patrimoniale diretto, nei confronti dei Sigg.ri Antonio BASSOLINO, Riccardo MARONE, Rosa IERVOLINO, Ferdinando DI MEZZA, Gennaro MOLA, Ferdinando BALZAMO e Massimo PAOLUCCI.
Sull’importo per cui è condanna vanno computati gli interessi e la rivalutazione.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza.
P.Q.M.
La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Campania, in composizione collegiale, definitivamente pronunciando:
-RIGETTA la richiesta di riunione ex art. 274 c.p.c., quella di integrazione del contraddittorio, le eccezioni preliminari e pregiudiziali, nonché le richieste istruttorie dei convenuti;
-DICHIARA l’inammissibilità della domanda risarcitoria del danno alla reputazione del Comune di Napoli ed all’immagine della Regione Campania nei confronti dei Sigg.ri Antonio BASSOLINO, Riccardo MARONE, Rosa IERVOLINO, Ferdinando DI MEZZA, Gennaro MOLA e Ferdinando BALZAMO;
-RESPINGE la domanda risarcitoria del danno alla reputazione del Comune di Napoli ed all’immagine della Regione Campania nei confronti del Sig. Massimo PAOLUCCI;
-CONDANNA i Sigg.ri Antonio BASSOLINO, Riccardo MARONE, Rosa IERVOLINO, Ferdinando DI MEZZA, Gennaro MOLA, Ferdinando BALZAMO e Massimo PAOLUCCI al pagamento, a favore del Comune di Napoli, dell’importo complessivo di euro 5.608.935,35, a titolo di danno patrimoniale diretto, da ripartirsi nella misura di euro 1.402.233,83 cadauno a carico dei Sigg.ri Ferdinando DI MEZZA e Gennaro MOLA e di euro 560.893,53
cadauno a carico dei Sigg.ri Antonio BASSOLINO, Riccardo MARONE, Ferdinando BALZAMO, Rosa IERVOLINO e Massimo PAOLUCCI.
L’importo per cui è condanna va rivalutato, secondo gli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati (FOI) dalla data dei singoli esborsi effettuati dall’Ente danneggiato sino alla data di pubblicazione della presente sentenza.
La somma così rivalutata va incrementata degli interessi, nella misura di legge, dalla data di pubblicazione della presente sentenza e fino al soddisfo.
Le spese di giudizio, che si liquidano in , seguono la soccombenza.
Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 28 giugno 2012.